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Le rôle de la comitologie (1958-2010) dans la politique agricole commune (PAC) ou La chaîne de transmission du droit communautaire agricole

Danièle BIANCHI

Publié le 7 mai 2010

Soutenue le 7 mai 2010 sous la direction de Claude BLUMANN

Souvent considérée comme la source du pouvoir de l'Eurocratie, la comitologie est de manière récurrente assimilée à des fantasmes obscurantistes. Nombreux sont ceux qui ont joué de son prétendu manque de transparence ou de compréhension pour en faire le "fond de commerce" de leur critique. Encore aujourd'hui, lorsqu'un journaliste veut terminer un article à sensation sur le rôle de l'Europe, il lui suffit d'éveiller le monstre de la comitologie avec ses arcanes, son approche tentaculaire, son caractère anti-démocratique, ses initiés et ses adeptes, seuls connaisseurs des rites ancestraux du processus décisionnel de l'Union européenne.  

La comitologie n'est pourtant rien d'autre qu'un système, un processus visant à l'adoption de mesures d'exécution des actes législatifs, prévoyant que ces mesures sont adoptées par la Commission assistée par des comités de représentants des Etats membres. Est-elle réellement une pratique occulte ? Qu'y a-t-il, dans son essence,  de  si différent par rapport à l'exercice du pouvoir exécutif dans les Etats membres ? Pourquoi les institutions européennes ont eu besoin de ce rouage si décrié pour pouvoir mettre en œuvre la construction de l'Europe telle que nous la vivons ? Enfin,  peut-on lui envisager un avenir après le Traité de Lisbonne ?

Car la comitologie constitue un thème qui à bien des égards incarne toute la complexité du droit de l'Union européenne. Elle se situe au cœur des rapports entre l'Union et les Etats, membres et des interactions au sein du triangle institutionnel de l'Union. L'exécution des normes de l'Union demeure en effet une affaire très mystérieuse pour laquelle les Etats membres ont entendu conserver la haute main, en refusant de doter l'Union de moyens administratifs adaptés à l'accomplissement de ses missions. L'ex-article 5 CEE devenu 10 CE et aujourd'hui 4 nouveau du TUE résume la situation d'une manière lapidaire en reconnaissant implicitement la compétence des Etats membres pour assurer cette exécution mais en leur imposant de le faire d'une manière efficace, convenable, loyale. Certains ont vu là une illustration du principe de subsidiarité, alors qu'en réalité il ne s'agit que d'une compétence non attribuée à l'Union, mais encadrée de plus en plus strictement par le droit de l'Union. Administration indirecte et autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres ne sont en réalité que les deux faces d'une même réalité. Mais la compétence des Etats membres n'est pas et n'a jamais été exclusive. Les institutions de l'Union - à l'origine le seul Conseil aujourd'hui le législateur de l'Union - peuvent intervenir dans le champ de l'exécution, dés lors qu'il  leur apparaît nécessaire d'encadrer les mesures  que les Etats membres devront ensuite adopter.

Pour la première fois le traité de Lisbonne énonce le fondement théorique de cette compétence exécutive des institutions de l'Union. Selon l'article 291 § 2 du TFUE, c'est en effet « lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires... » que les institutions de l'Union sont habilitées à intervenir. La compétence principale des Etats membres se voit ainsi en creux confirmée,   de même que le domaine de celle - résiduelle - des institutions de l'Union délimitée. Il s'agit de respecter le principe d'uniformité du droit de l'Union, d'éviter les divergences entre Etats membres et au demeurant la survenance de discriminations entre eux et leurs ressortissants. On est donc bien dans l'encadrement - même s'il n'est pas juridictionnel - de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres. Dans ce contexte, le traité de Lisbonne rejoint ses prédécesseurs, en conférant une compétence d'exécution à la Commission ou dans dans des cas spécifiques « dûment justifiés » au Conseil lui-même. L'obligation d'habilitation à l'égard de la Commission ou exceptionnellement au Conseil, posée déjà par l'Acte unique européen, mais parfois discutée en doctrine, se voit elle aussi confirmée car si ces conditions uniformes d'exécution sont nécessaires, la conséquence s'ensuit naturellement.

Le traité de Lisbonne fait donc œuvre de clarification. Il le fait aussi pour la comitologie, mais dans des conditions moins convaincantes en rattachant celle-ci à un pouvoir de contrôle des Etats membres sur la compétence exécutive de la Commission (art. 291 § 3 TFUE). Jusque là on estimait plutôt qu'il s'agissait d'un contrôle de l'autorité délégante (le Conseil à l'origine) sur l'autorité déléguée. Mais quel que soit son fondement la comitologie qui est l'instrument de ce contrôle subsistera.

Pour savoir comment on est arrivé à une telle évolution  de la comitologie nous avons entamé un voyage dans le temps en partant du traité de Rome de 1957 jusqu'au traité de Lisbonne de 2009 afin de découvrir l'origine et tracer l'évolution de la comitologie dans le cadre de la Politique Agricole Commune.

En effet comitologie et PAC sont deux questions consubstantiellement liées. La comitologie est née dans la PAC, y a gagné ses lettres de noblesse, comme instrument irremplaçable de gestion des politiques communautaires. C'est à la PAC qu'on doit la sophistication croissante des dispositifs mis en place, et notamment la fameuse trilogie comité consultatif, comité de gestion, comité de réglementation.

La thèse couvre la période 1958-2010. Mais il s'agit en réalité  de toute la vie des Communautés européennes. Les repères historiques ne sont  que prétexte pour étudier en profondeur la naissance de la comitologie et son rapide épanouissement dans les premières années de vie de la Communauté. En épluchant les compte-rendus souvent inédits voire manuscrits des premières expériences de comitologie, on se rend vite compte que la Comitologie constitue bien un dispositif « issu de la PAC » ce qui correspond au titre de la première partie. Dans cette première partie, le premier titre est consacré à cette dimension historique puis à l'étude concrète du mécanisme des comités. La seconde partie intitulée « un dispositif dans la PAC » entend replacer la comitologie dans le fonctionnement au quotidien de la politique agricole commune. Le titre I, dédié au « droit institutionnel de la PAC », se situe dans une perspective délibérément large mais nécessaire et le titre second analyse le rôle de la comitologie dans le processus décisionnel agricole, ce qui nous vaut une étude particulièrement fouillée des modalités de fonctionnement des comités dans le cadre de la PAC. La spécificité de la comitologie agricole est appréciée avec une grande  minutie, même si au total force est de constater que la comitologie « agricole » conserve une longueur d'avance et une antériorité intellectuelle sur tous les autres modèles pratiqués dans les diverses politiques de l'Union.

Beaucoup de choses ont évolué depuis, mais il était indispensable de parcourir les débuts d'un processus intitulé un peu ironiquement la genèse de la comitologie. Il a été enrichissant de suivre pas à pas les négociations et l'évolution des textes, de novembre 1961 à janvier 1962: Il a fallu un peu plus que les six jours bibliques pour faire la comitologie, mais il faut reconnaître que ça correspond finalement à un laps de temps relativement court. Penser que la chaîne de transmission du droit agricole de l'Union, définie comme telle dans le sous-titre, a été introduite en quelques jours et ce, sans s'épargner, dans les enceintes du Conseil, à de longs débats préparatoires de haute tenue sur les questions institutionnelles ! Et que dire des solutions qu'on a trouvé à l'époque, qui ont permis à la PAC d'évoluer dans le sens qu'on lui connaît, et qui sont encore valables aujourd'hui, quarante huit ans après la première réunion du comité de gestion des céréales créé en avril 1962 ! Sans oublier que des comités, nés pour faciliter la mise en œuvre de la PAC, se sont par la suite élargis à d'autres politiques, ont pris d'autres formes (réglementation, sauvegarde) : d'un statut transitoire, ils sont devenus permanents. Celle qui représentait la solution pratique face à un problème concret a reçu la bénédiction de la Cour de justice pour être ensuite institutionnalisée par l'Acte unique. 

Cependant, l'élément central de cette thèse reste le fait que la comitologie a trouvé sa place dans le cadre institutionnel et procédural complexe de la PAC tel que défini par le Traité. Elle s'insère comme un véritable dispositif jouant un rôle essentiel dans son élaboration, sa mise en œuvre et son évolution. L'apport des comités à travers leur double rôle de mécanisme de contrôle et d'administration indirecte au sein de la PAC est indiscutable. Ils ont contribué à façonner cette politique comme on la connaît aujourd'hui. Et la matière évolue. Dans le cadre de la réforme de 2003, avec le comité horizontal des paiements directs et avec la réforme de l'OCM unique en 2007, avec le comité unique des produits agricoles, on a assisté à la transformation du rôle des comités en fonction de l'évolution de la politique agricole commune.

Il s'agit d'un relais, d'un relais entre le niveau de la législation et celui de l'exécution. On sait que le droit communautaire originaire ignorait pour l'essentiel cette distinction entre les deux fonctions. La pratique la jurisprudence en ont fait apparaître la nécessité et la dissociation progressive. Le traité de Lisbonne atteint à cet égard un point d'orgue en consacrant l'existence d'actes législatifs et d'actes non législatifs (art. 289 TFUE). Mais si dans l'ordre interne des Etats, la distinction des deux fonctions ainsi que leur articulation bénéficie de plusieurs siècles d'expérience, il en va tout autrement en droit de l'Union, où la séparation des fonctions comme leur exercice tant par les Etats membres que les institutions de l'Union restent grandement dans le flou. La comitologie trouve ici à la fois sa raison d'être et sa justification. Elle assure la transmission entre le niveau législatif et celui de l'exécution. Elle fait en sorte qu'une fois les actes législatifs adoptés par l'Union, leur mise en œuvre ensuite par les Etats membres s'effectue sans heurt ou sans difficulté majeure. La présence des Etats membres au sein des comités constitue la clé du dispositif. C'est parce que les Etats membres auront directement ou indirectement avalisé un projet exécutif de la Commission que la mise en œuvre concrète ensuite pourra s'opérer dans la confiance mutuelle.

Le parcours s'arrête au traité de Lisbonne qui a fortement innové en la matière. Y a-t-il encore de la place pour une comitologie agricole alors qu'on se pose la question de savoir s'il y a encore une place pour la comitologie après Lisbonne? 

Dépouillée de ses aspects occultes et jugés souvent à tort négatifs, la comitologie apparaît ainsi dans sa réalité, c'est à dire comme  un dispositif irremplaçable qui en définitive permet de pallier l'absence administration communautaire de terrain et de faire en sorte que les normes communautaires ne demeurent pas purement abstraites et laissées au bon vouloir de chacun des Etats membres.  

 

Mots clés

Comitologie ; Politique agricole commune (PAC) ; Droit institutionnel ; Droit européen ; Comité de gestion ; Organisation commune de marché (OCM) ; Traité de Lisbonne

 


mise à jour le 23 mars 2011


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